University of Twente Student Theses

Login

De bijdrage van gemeenten aan vertraagde toepassing van Europese regels geanalyseerd: Oorzaken van vertraging bij de implementatie van de Aarhus-richtlijn en de IPPC-richtlijn bij Nederlandse gemeenten

Uden, Michiel van (2009) De bijdrage van gemeenten aan vertraagde toepassing van Europese regels geanalyseerd: Oorzaken van vertraging bij de implementatie van de Aarhus-richtlijn en de IPPC-richtlijn bij Nederlandse gemeenten.

[img] PDF
844kB
Abstract:In dit onderzoek is de implementatiesnelheid van Europese milieurichtlijnen bij Nederlandse gemeenten onderzocht en dan met name gericht op het vinden van oorzaken voor vertraging bij die implementatie. Het onderzoek is verricht als afronding van de studie bestuurskunde aan de Universiteit Twente in opdracht van ingenieurs- en adviesbureau Royal Haskoning. Aanleiding voor het onderzoek is gelegen in het feit dat voor wet- en regelgeving die al in uitvoering had moeten zijn, en op het gebied van milieu in toenemende mate uit de Europese Unie afkomstig is, de verantwoordelijke ambtenaren bij gemeenten vaak nog niet goed op de hoogte blijken te zijn van de inhoud van die wet- en regelgeving. Dit doet vermoeden dat reeds bij de start van het implementatieproces bij gemeenten het proces al vertraging oploopt. Om deze reden wordt er in het onderzoek een onderscheid gemaakt tussen de eerste fase van implementatie, invoering, en de tweede fase van implementatie, uitvoering. Beleidsinvoering is het gereed maken van de uitvoerende organisaties voor de werkelijke toepassing van de middelen van een beleid. Dit gebeurt door “het vertalen van het beleid in taken, het opsplitsen van taken in deeltaken en het toedelen van deeltaken aan uitvoerders” (Coolsma 2003: 136).De uitvoering volgt op de invoering en kan gezien worden als de daadwerkelijke toepassing van de middelen van beleid. Er zijn twee Europese milieurichtlijnen geselecteerd die handelingsverplichtingen voor Nederlandse gemeenten inhouden en waarvan gemeenten dus verplicht zijn om ze te implementeren. Uiteindelijk is de keuze gevallen op de IPPC-richtlijn (Integrated Pollution Prevention and Control) en de Aarhusrichtlijn. De IPPC-richtlijn gaat over beperkende maatregelen voor de uitstoot door grote vervuilende bedrijven en de Aarhus-richtlijn richt zich op de verstrekking van milieu-informatie door bevoegde gezagen. Beide richtlijnen zijn onderzocht bij acht Nederlandse gemeenten, waardoor het aantal casus op 16 uitkomt. Een aantal richtlijnen zijn in opdracht van gemeenten door milieudiensten geïmplementeerd en zijn derhalve bij milieudiensten onderzocht. De gemeenten zijn geselecteerd op basis van hun organisatiestructuur, die invloed heeft op het type ambtenaar dat verwacht wordt aangetroffen te worden. Bij gemeenten en milieudiensten zijn interviews afgenomen bij de zogenoemde ‘implementatieambtenaren’ die binnen gemeenten de implementatie van de richtlijnen ter hand hebben genomen. Deze implementatieambtenaren spelen een cruciale rol bij de implementatie van de richtlijnen, en dus in dit onderzoek, omdat aan wordt genomen dat indien zij een richtlijn niet of te laat implementeren er nauwelijks ingegrepen zal worden. Het implementatieproces is in kaart gebracht met behulp van deze implementatieambtenaren, ondersteunt door documenten als implementatieplannen en correspondentie tussen het ministerie van VROM en gemeenten en tussen gemeenten en bedrijven. Daarnaast is door middel van open vragen de implementatieambtenaar gevraagd om zijn perceptie te geven op de oorzaken van vertraging bij de implementatie van de richtlijn in zijn of haar gemeente. Vervolgens zijn er stellingen voorgelegd aan de implementatieambtenaren, welke oorzaken voor vertraging bij implementatie, in termen van factoren, weergeven die uit de literatuur afkomstig zijn. Ook de perceptie op deze factoren is dus vastgelegd. Tot slot zijn de respondenten nog stellingen voorgelegd die het type implementatieambtenaar, regelgericht of doelgericht, probeerden te meten, welke verwacht mocht worden aan de hand van de organisatiestructuur van de gemeente waarin hij of zij werkzaam is. De percepties van de oorzaken van vertraging van de implementatieambtenaren zijn gekoppeld aan vier zogenoemde handelingsvoorwaarden: weten, kunnen, willen en moeten. Deze handelingsvoorwaarden zijn afkomstig uit een model van Coolsma (2001) op basis waarvan een variant is geconstrueerd voor dit onderzoek. Implementatieambtenaren moeten weten wat de richtlijn inhoudt, zij moeten bereid zijn om hem te implementeren en moeten ook in staat worden gesteld om dit te doen. Daarnaast zal enige mate van verplichting ook bijdragen aan het (tijdig) implementeren van de richtlijn. Uiteindelijke conclusies van het onderzoek zijn dus verwoord in termen van de factoren die als oorzaken van vertraging kunnen worden aangemerkt en in termen van handelingsvoorwaarden die implementatieambtenaren zich al dan niet in voldoende mate toedichten. Al het voorgaande heeft dan ook geresulteerd in de volgende probleemstelling voor het onderzoek: Vertraagde toepassing van Europese regels 26 augustus 2009 Michiel van Uden 6 “Hoe ziet het implementatieproces van de IPPC-richtlijn en de Aarhus-richtlijn er bij Nederlandse gemeenten uit en hoe is vertraging bij implementatie volgens de implementatieambtenaren zelf, tussen de richtlijnen en de geselecteerde gemeenten, te verklaren vanuit de handelingsvoorwaarden die implementatieambtenaren zichzelf toedichten?” Uit de resultaten blijkt dat de implementatie van beide richtlijnen in vrijwel alle gemeenten als vertraagd is te beschouwen. In het overgrote merendeel van de gevallen ontstaat deze vertraging ook al bij de invoering van de richtlijn. Echter niet alleen bij het invoeren, maar ook bij het uitvoeren is in veel gemeenten vertraging opgetreden. Uit het onderzoek is niet gebleken dat het type implementatieambtenaar dat aan wordt getroffen samenhangt met de organisatiestructuur van de gemeente. Het merendeel was uiteindelijk als ‘neutraal’ te bestempelen en binnen de groep van vier implementatieambtenaren die wel als regelgericht of doelgericht konden worden gekwalificeerd, viel geen patroon te ontdekken. Bij de IPPC-richtlijn wijten de meeste implementatieambtenaren, in termen van handelingsvoorwaarden, vertraging aan het gebrek aan kennis rondom de richtlijn. Dit wordt met name veroorzaakt door het late tijdstip van communicatie van de richtlijn van VROM naar de gemeente toe, alsmede door moeilijk leesbare Engelse documenten en het moment van het beschikbaar komen daarvan. Ook het niet kunnen implementeren wordt vaak als reden voor vertraging aangedragen. Het gaat dan met name om het ontbreken van capaciteit, reeds bestaande achterstanden en wisselingen van personeel. Opvallend genoeg wordt het ontbreken van de wil om te implementeren ook met grote regelmaat genoemd als oorzaak voor vertraging. Het betreft hier een richtlijn die gemeenten dienen te implementeren en waar nauwelijks keuzevrijheid aanwezig is voor gemeenten. Als factor wordt veelal een gebrek aan prioriteit genoemd. Ook het ontbreken van de verplichting om te implementeren speelt volgens de implementatieambtenaren een rol bij het niet tijdig implementeren van de IPPC-richtlijn, maar in mindere mate dan bij de Aarhus-richtlijn. De belangrijkste oorzaak voor vertraging wordt door de implementatieambtenaren van de Aarhusrichtlijn ook gezocht in het zichzelf niet toedichten van de handelingsvoorwaarde ‘weten’. De factoren wijken echter wel wat af van die bij de IPPC-richtlijn. Vaak gaat het hier namelijk over een slechte communicatie met de milieudienst. Het niet kunnen en niet willen implementeren speelt ook hier een rol. Bij het niet willen implementeren valt vooral op dat implementatieambtenaren ook aangeven dat ze het nut en de noodzaak van het implementeren van de richtlijn niet inzien. Het grootste verschil tussen de twee richtlijnen zit hem in de handelingsvoorwaarde ‘moeten’. Bij de Aarhus-richtlijn wordt in veel grotere mate aangegeven dat het ontbreken van druk uit zowel de eigen organisatie als vanuit VROM verantwoordelijk is geweest voor de ontstane vertraging dan bij de IPPC-richtlijn. De eisen worden bij de Aarhus-richtlijn vaak niet als hard geïnterpreteerd en het implementeren wordt als vrijblijvend ervaren. Gemeenten hebben altijd een tekort een capaciteit en daardoor moeten ze vaak prioriteiten stellen. Deze prioriteiten worden niet altijd gelegd bij die wet- en regelgeving die een verplichtend karakter heeft, zelfs niet als Nederland vanuit de Europese Unie deze wet- en regelgeving verplicht wordt te implementeren. VROM zou dus meer druk op gemeenten uit moeten oefenen om toch implementatie af te dwingen. Dit kunnen ze doen door te dreigen met publicatie waardoor de lokale politiek in actie komt en door gemeenten planningen te laten maken die gecontroleerd kunnen worden. Daarnaast zou VROM meer aandacht moeten schenken aan de communicatie van de richtlijnen naar gemeenten, met name waar het gaat om de beschikbare ondersteuning. Vertraagde toepassing van Europese regels 26 augustus 2009 Michiel van Uden 7 Het capaciteitsprobleem zou, voornamelijk bij kleinere gemeenten, opgelost kunnen worden door het vormen van of aansluiten bij gemeenschappelijke regelingen als milieudiensten. Met name bij inhoudelijk technisch beleid kan dit schaalvoordelen opleveren. De communicatie tussen gemeenten en milieudiensten zou wel verbeterd moeten worden omdat deze nu nog vaak te wensen overlaat. De Europese Unie zou moeten overwegen om richtlijnen en begeleidende documenten in de moedertaal van de lidstaten op te stellen en op zijn minst tijdig aan te leveren. Tot slot zou Royal Haskoning als advies- en ingenieursbureau dezelfde informatiebronnen als waar gemeenten zich van bedienen in de gaten moeten houden en zouden ze niet alleen de implementatieambtenaar, maar de gehele afdeling van een implementatieambtenaar, op de hoogte moeten stellen van hun kennis en expertise op het betreffende terrein.
Item Type:Essay (Master)
Clients:
Royal Haskoning
Faculty:BMS: Behavioural, Management and Social Sciences
Subject:88 social and public administration
Programme:Public Administration MSc (60020)
Link to this item:http://purl.utwente.nl/essays/60283
Export this item as:BibTeX
EndNote
HTML Citation
Reference Manager

 

Repository Staff Only: item control page