University of Twente Student Theses

Login

Het organiseren en standaardiseren van participatietrajecten bij de provincie Zuid-Holland : over het verbeteren van de beheersbaarheid van omgevingsmanagement

Buist, H.M. (2012) Het organiseren en standaardiseren van participatietrajecten bij de provincie Zuid-Holland : over het verbeteren van de beheersbaarheid van omgevingsmanagement.

[img]
Preview
PDF
2MB
Abstract:In dit rapport zijn de resultaten beschreven van een onderzoek naar de beheersbaarheid van infrastructuurprojecten en de rol van omgevingsmanagement hierbij. Specifiek is er onderzocht of er mogelijkheden zijn voor standaardisatie bij de aanpak van participatietrajecten, in de voorfase van provinciale infrastructuurprojecten. Door participatie meer efficiënt en transparant te organiseren kan de beheersbaarheid worden verbeterd. Op basis van de onderzoeksresultaten kan worden geconcludeerd dat een gestandaardiseerde aanpak op hoofdlijnen mogelijk is bij de provincie Zuid-Holland. Deze hoofdlijnen kunnen worden gevormd door de kritieke fasen van interactieve beleidsvorming van Driessen et al. (2001). In het onderzoek is een eerste aanzet gegeven tot het ontwikkelen van een dergelijke standaard aanpak. De aanleiding van het onderzoek is de zoektocht van Nederlandse overheden naar het concept omgevingsmanagement en de toepassing ervan. Omgevingsmanagement richt zich voornamelijk op het afstemmen van omgevingsbelangen met projectbelangen. Om verschillende redenen wordt het rekening houden met omgevingsbelangen steeds belangrijker voor de realisatie van Nederlandse infrastructuur. Een specifiek onderwerp van omgevingsmanagement, waarin de provincie Zuid-Holland en PRO6 Managers geïnteresseerd zijn, is de organisatie van bovenwettelijke participatie. Zij vragen zich af hoe hiermee de voortgang en projectbeheersing van infrastructuur kunnen worden verbeterd. Het probleem hierbij, volgens sceptici, is dat door het werken in een open proces met de omgeving meer problemen het project worden binnen gehaald. Dit kan leiden tot extra kosten en onzekerheden. De vraag is dus of er mogelijkheden zijn om participatie zó te organiseren dat het bijdraagt aan het sneller en beter uitvoeren van infrastructuurprojecten, tegen lagere kosten. Eén van deze mogelijkheden is om participatietrajecten meer projectmatig (efficiënter en effectiever) te organiseren, door bepaalde aspecten van de organisatie ervan te standaardiseren. Hierdoor kunnen de kosten en tijd van het interactieproces omlaag worden gebracht. Daarnaast heeft standaardisatie nog andere voordelen, zoals die van een meer transparant proces, wat mogelijk ook bijdraagt aan het verkrijgen van draagvlak en het versnellen van de besluitvorming. Daarom is in dit onderzoek de mogelijkheid van standaardisatie bij de aanpak van participatie onderzocht, als een manier om de tijd en kosten van het interactieproces met stakeholders terug te dringen. Omdat in de literatuur nog geen duidelijke aanknopingspunten zijn te vinden voor het onderzoeken van participatie in de praktijk, is dit gedaan aan de hand van de concepten interactieve beleids- en planvorming. De kernelementen hiervan komen overeen met enkele belangrijke uitgangspunten van participatie, zoals het actief betrekken, van een brede groep belanghebbenden in het ontwikkelingsproces, vanaf een vroeg stadium. Het onderzoek richt zich op de organisatie van niet door de wet voorgeschreven vormen van participatie, in de voorfase van infrastructuurprojecten. Het onderzoek heeft daarom de volgende doelstelling: “Het vaststellen in hoeverre en op welke wijze het mogelijk is om de aanpak van interactieve beleidsvormingstrajecten, in de voorfase van provinciale infrastructuurprojecten, te standaardiseren.” Aan de hand van twee casussen (de N207 Zuidwestelijke Randweg en Reconstructie N210 Krimpenerwaard), en op basis van documentenonderzoek en interviews, is er in drie afzonderlijke delen onderzocht wat de mogelijkheden zijn voor standaardisatie bij de aanpak van participatietrajecten bij de provincie Zuid-Holland. Eerst is onderzocht hoe de huidige aanpak er uit ziet en of hierbij aanknopingspunten zijn te vinden voor een standaard aanpak. Hierbij is ook gekeken naar of er rekening wordt gehouden met participatieprincipes als het vroeg betrekken, van een brede groep stakeholders, en het geven van invloed aan deze stakeholders. Vervolgens is onderzocht wat de invloed van de projectomgeving is op de totstandkoming van een dergelijke aanpak. Hiermee is bepaald of de provincie in staat is zelf, ‘vrij van context’, een aanpak te ontwerpen en deze standaard uit te voeren (óf er gestandaardiseerd kan worden). Tot slot is er onderzocht waaruit een standaard aanpak zou kunnen bestaan (wát er gestandaardiseerd kan worden). De gehouden expertmeeting bij de Kenniskring Omgevingsmanagement ging vooral over dit laatste deel. Het onderzoeken van de (huidige en standaard) aanpak van participatietrajecten is gedaan met behulp van een structuur, of theoretische aanpak, op basis van twee ideeën uit de (interactieve) planningsliteratuur: de kritieke fasen van interactieve beleidsvorming van Driessen et al. (2001) en de kritieke succesfactoren voor interactieve beleidsvorming van Baeten (2003). De kritieke fasen van Driessen vormen de algemene processtappen voor een participatietraject, en de kritieke succesfactoren van Baeten de minimale organisatorische randvoorwaarden. De invloed van de omgeving op de totstandkoming van een aanpak is onderzocht aan de hand van de invloed van instituties. Instituties zijn regels en principes die ordening aanbrengen in de complexe werkelijkheid en het gedrag van organisaties reguleren, maar er ook betekenis aan geven (Van Buuren, & Klijn, 2004; Scharpf, 1997). Deze instituties en hun invloed op het handelen van organisaties, kunnen op volledige wijze worden beschreven aan de hand van de Three pillars of institutionalization van Scott (1995). Deze drie pijlers typeren drie soorten instituties en hun uitingsvormen. De regulatieve pijler gaat over wetten en regels; de normatieve pijler over normen en waarden; en de cultureel-cognitieve pijler over gewoonten en het gebruik van kennis en modellen. Uit de analyse van huidige aanpak van participatietrajecten, blijkt dat deze vooral ad-hoc tot stand komt en er nog niet sprake is van echte participatie bij de onderzochte projecten. Bij de projecten worden selecte groepen stakeholders betrokken in het proces. Dit gebeurt ook niet vanaf vroeg stadium, zoals bij een participatief proces kan worden verwacht. Bij twee van de vijf fasen van Driessen worden stakeholders betrokken: de ‘bevoegde stakeholders’ (gemeenten, waterschappen) bij de ‘initiatief-fase’ (fase 2) en specifieke doelgroepen (omwonenden) bij het ‘gezamenlijk problemen oplossen’ (4), in de vorm van de zogenaamde ‘meedenksessies’. De andere fasen voert de provincie individueel uit (figuur 9a en b, p. 43). Een belangrijke constatering is dat het niet uitvoeren van de fase ‘gezamenlijk probleemdefinitie en doelen opstellen’ (3) met stakeholders, door betrokkenen als het hete hangijzer wordt gezien in de omgang met de omgeving en de problemen hierbij. Juist in dit vroege stadium spelen al tegengestelde belangen. Wat betreft het rekening houden met de kritieke succesfactoren (figuur 10, p. 45), kan er worden gesteld dat er voldoende rekening wordt gehouden met de factoren die te maken hebben met communicatie en met de formele verhoudingen ten opzichte van stakeholders. Dit gebeurt nog onvoldoende voor de factoren die te maken hebben met een plan- en procesmatige vormgeving van het participatietraject. Wat tevens opvalt, is dat participatieprocessen nog nauwelijks zijn geborgd in de organisatie van de provincie. Dit was ook een belangrijke constatering tijdens de expertmeeting, waarbij ook dieper is ingegaan op de processen die spelen binnen de provincie rond infrastructuurprojecten. Wat betreft de invloed van instituties op de totstandkoming van de aanpak kan het volgende worden gesteld. Uit de analyse (figuur 11, p. 47) blijkt dat vooral de regulatieve instituties van invloed zijn op het maken van keuzes over de vormgeving van participatietrajecten. De belangrijkste voorbeelden hiervan zijn: wetten, regels, reglementen, rechterlijke uitspraken en jurisprudentie, provinciale richtlijnen en convenanten. Ze vormen gezamenlijk het kader voor het nemen van beslissingen over de omgang met stakeholders en hun belangen. De normatieve en sociaal-cognitieve instituties spelen over het algemeen een beperkte rol. Voorbeelden hiervan waar wél rekening mee moet worden gehouden zijn: de algemene beginselen van behoorlijk bestuur (abbb’s) en de aanwezigheid van technische standaarden. De invloed van de institutionele omgeving wordt niet als beperkend gezien voor het nemen van beslissingen over een aanpak voor bovenwettelijke participatie. Binnen de kaders van de specifieke wetten en regels die van toepassing zijn, en de geformaliseerde afspraken, is de provincie in staat om ‘context-vrij’ een dergelijke aanpak vorm te geven en deze standaard uit te voeren, temeer omdat de provincie zich in een relatief autonome positie bevindt bij infrastructuurprojecten ‘van regionaal belang’. Wel moet er bij alle beslissingen rekening worden gehouden met het politieke proces. Wanneer beslissingen leiden tot politieke issues, kan dit nadelige gevolgen hebben voor de beheersbaarheid van het project. Er kan op basis van deze bevindingen worden geconcludeerd dat de provincie Zuid-Holland in de gelegenheid is om een gestandaardiseerde aanpak in te voeren voor participatietrajecten. Ten slotte is er onderzocht wat er van een aanpak van participatietrajecten kan worden gestandaardiseerd bij de provincie Zuid-Holland. Uit de analyse blijkt dat het standaard doorlopen van de fasen van Driessen et al. in principe altijd mogelijk is. Ook zijn er geen belemmeringen gevonden voor het standaard rekening houden met de kritieke factoren van Baeten. Maar of het standaard uitvoeren van deze fasen en randvoorwaarden ook altijd wenselijk is, is een tactische afweging, welke onder andere afhankelijk is van specifieke projecteigenschappen, zoals de aard van de stakeholders en hun belangen. De specifieke organisatorische invulling van de fasen, bijvoorbeeld doormiddel van het kiezen voor typen participatiemethoden (informatieavonden, ontwerptafels e.d.), wordt door de respondenten als maatwerk gezien. Op basis van deze onderzoeksresultaten is een standaard procesaanpak voor participatietrajecten ontwikkeld (figuur 14, p. 59). Dit model is echter nog niet gevalideerd. Belangrijke conclusies van het onderzoek zijn dat de provincie in de gelegenheid is om een eigen aanpak voor participatietrajecten standaard uit te voeren, bij infrastructuurprojecten, en dat de kritieke fasen van Driessen et al. (2001) en de kritieke factoren van Baeten (2003) standaard kunnen worden uitgevoerd en hiermee als basis kunnen dienen voor een dergelijke standaard aanpak, op hoofdlijnen. Er moet bij het ontwikkelen van een dergelijke aanpak wel rekening worden gehouden met de kaders van normale wet- en regelgeving, normen en afspraken. Met een standaard aanpak is het ook mogelijk meer eenduidigheid in de aanpak van participatietrajecten aan te brengen. Het is hierbij wel van belang dat er meer met participatieprincipes als het vroeg betrekken, van een brede groep stakeholders en het geven van meer invloed (Edelenbos, zoals geciteerd in Edelenbos et al., 2001) rekening wordt gehouden, dan nu wordt gedaan. Een andere conclusie is dat het werken met participatieprocessen beter in de organisatie gefaciliteerd moet worden. Op dit moment belemmeren een aantal organisatorische knelpunten nog een goede uitvoer van bovenwettelijke participatie (c.q. omgevingsmanagement), door het projectteam, in de voorfase. Een voorbeeld hiervan is dat in de beleidsfase al veel over de inhoudelijke oplossing wordt besloten, terwijl de omgeving hier niet bij wordt betrokken. Het projectteam heeft dan direct al te maken met weerstand tegen de plannen. Het wordt aanbevolen om de fasen van Driessen te gebruiken als kapstok om een meer gedetailleerde standaard aanpak te ontwerpen, en hier ook activiteiten waar men al ervaring mee heeft in mee te nemen. Verder is het aan te raden een brede groep stakeholders al vanaf de beleidvormingsfase, en in vroegere stadia van de voorfase, te betrekken, en hen meer invloed te geven dan het participatieniveau ‘meedenken’. Ook is het van belang enkele organisatorische wijzigingen te overwegen, zoals het meer interactief ontwikkelen van beleid, het geven van meer oplossingsruimte in de opdracht aan het projectteam en het zorgen voor betere samenwerking en afstemming tussen betrokken afdelingen en commitment van projectmanagers en bestuurders aan participatieprocessen. De onderzoeksresultaten kunnen door de Kenniskring Omgevingsmanagement worden gebruikt in hun debat over het nut van interactieve vormen van beleids- en planontwikkeling en omgevingsmanagement, juist ook voor het beheersbaarder maken van infrastructuurprojecten. Dit onderzoek heeft hier een argument voor aangedragen, in relatie tot standaardisatie: het meer efficiënt en transparant organiseren van interactieprocessen, komt de beheersbaarheid van projecten mogelijk ten goede. Daarnaast geeft het onderzoek een aanzet tot het uitvoeren van een meer planmatige en eenduidige aanpak van participatie door de provincie Zuid-Holland. De resultaten helpen PRO6 Managers, ten slotte, om hun visie over participatie en de organisatie ervan te ontwikkelen, en hierdoor beter aan overheden te kunnen adviseren over de aanpak ervan, zo dat dit mogelijk leidt tot het uitvoeren van snellere en betere projecten, tegen lagere kosten.
Item Type:Essay (Master)
Faculty:ET: Engineering Technology
Subject:56 civil engineering
Programme:Construction Management and Engineering MSc (60337)
Link to this item:http://purl.utwente.nl/essays/62311
Export this item as:BibTeX
EndNote
HTML Citation
Reference Manager

 

Repository Staff Only: item control page